DR. KURTULUŞ YÜCEL*
Türk Boğazları olarak bilinen İstanbul ve Çanakkale Boğazı geçmişten günümüze önemini koruyup kontrolü elinde bulunduran ülkelere jeopolitik üstünlük sağladı. Nitekim 1453’te İstanbul’un fethiyle Boğazlara hakim olan Osmanlı, kısa süre sonra Karadeniz sahilindeki tüm toprakları egemenliği altına almıș ve Karadeniz’e yabancı bayraklı gemilerin girișini yasaklamıștı. Söz konusu geçiș yasağı sonraki yıllarda Kapitülasyonlarla ticaret gemileri için gevșetilmiș olsa da savaș gemilerine 1774’teki Küçük Kaynarca Antlaşması’na kadar istisnasız uygulandı.
Bu tarihten sonra Boğazlardan gemilerin geçiși iki taraflı ve çok taraflı anlașmalarda belirlenmeye devam etti. 1829 yılında Boğazlar tüm yabancı ülkelere ait ticaret gemilerine açılmıș ancak savaș gemilerine kapalılık ilkesi çeșitli değișikliklerle I. Dünya Savașı’na kadar devam ettti. Daha sonra Boğazlardan gemilerin geçiși 1923’te imzalanan Lozan Antlaşması’nın 23. maddesiyle yeniden düzenlendi. Bu anlașma gereğince Boğazlar Komisyonu kurulup gemilerin geçiși komisyonun kontrolüne bırakılırken, Boğazlar bölgesi silahsızlandırıldı. Türkiye’ye İstanbul’un güvenliğinin sağlanması için sınırlı sayıda asker bulundurma ve Marmara Denizi ile Boğazlar bölgesinde gözetleme yapacak sayıda savaș gemisi bulundurma yetkisi verildi.
Montrö Boğazlar Sözleșmesi, Lozan Antlaşması’nın 23. maddesinin yerini almak üzere II. Dünya Savașı öncesinde Türkiye’nin ısrarlı girișimiyle 1936 yılında imzalandı. Montrö Sözleșmesi’yle Boğazlar Komisyonu uygulamasına son verilerek, komisyonun tüm yetkileri Türkiye’ye devredilip Boğazlar bölgesinin askersizleștirilmesi uygulamasına son verildi. Bașka bir ifadeyle Boğazlar bölgesi yeniden Türkiye’nin kontrolüne girdi.
Boğazları tamamen kapatma yetkisi
Montrö Sözleșmesi ticaret gemilerinin Boğazlardan geçișini garanti altına alırken, savaș gemilerinin geçișine kendinden önceki anlașmalar gibi kısıtlamalar getirdi. Karadeniz ülkelerinin güvenliğinin sağlanması için yabancı ülkelerin savaș gemilerinin toplam ağırlığını 15 bin ton, Karadeniz’de kalıș sürelerini 21 gün ve Karadeniz’de aynı anda bulunma tonajlarını toplam 45 bin ton olarak sınırlandı. Tüm uçak gemilerinin geçiși yasaklandı. Diğer taraftan Karadeniz’e kıyısı bulunan ülkelerin denizaltı gemilerinin geçiși bazı istisnalar dıșında (satın alma ve tamir amaçlı geçiș) yasaklandı. Ayrıca Karadeniz ülkeleri için sekiz gün, diğer ülkeler için 15 gün önceden Türkiye’den diplomatik yolla geçiș izni alma zorunluluğu getirildi. Uluslararası hukuka göre gemilerin uluslararası boğazlardan geçișleri savaș ve barıș durumda yasaklanamazken, Montrö Sözleşmesi Türkiye’ye savaș ve kendisini savaș tehlikesi altında hissetmesi durumunda boğazları tamamen kapatma yetkisi verdi.
1982 Birleșmiș Milletler Deniz Sözleșmesi (BMDS) tüm gemilerin uluslararası boğazlardan geçișinin serbest olması gerektiğini karara bağlıyor. Ancak geçiș rejimi uzun yıllardır anlașmalarla belirlenen boğazları bu uygulamanın dıșında tutarken, tabi oldukları anlașmaya göre geçișlerin yapılacağı belirtiliyor (Madde 35-c). Montrö Sözleșmesi kendinden önceki anlașmaların devamı niteliğinde. Dolayısıyla Montrö Sözleșmesi’nin ortaya koyduğu geçiș rejiminin uzun yıllardır uygulanan kurallar olduğu ve örfi hukuk (Customary law) kuralları haline geldiği uluslararası bir anlașmayla da (BMDHS) teyit edilmiștir.
Kanal İstanbul Montrö Sözleşmesi’ni etkiler mi?
Montrö Sözleșmesi’nin ön sözünde, İstanbul Boğazı, Marmara Denizi ve Çanakkale Boğazı’nın Türk Boğazlarını olușturduğu tanımlanır. Türk Boğazları Ege Denizi’nde Çanakkale Boğazı’nın girișinden Karadeniz’de İstanbul Boğazı’nın bitimine kadar yaklașık 300 km su yolunu kapsar. Sözkonusu geçiș ‘tam geçiș’ olarak adlandırılırken, tam geçiși yapan gemiler Montrö Sözleşmesi geçiș rejimine tabi olur.
Boğazlardan geçiş ücretsiz
Boğazlardan tam geçiș yapacak ticaret gemileri, tașıdıkları yükü, bağlı oldukları ülkeyi, gidecekleri yeri, gemide bulașıcı hastalık bulunmadığına dair belgeyi (clean bill) Boğazlardaki ilgili birime bildirmek zorundadır. Ayrıca, ticaret gemilerinin Boğazlardan geçiși ücretsiz olup sadece sunulan hizmetlerin bedeli (sağlık kontrolü, fenerler, geçiș șamandıraları, servis hizmetleri vs) altın/frank (1983 yılında 0,8063 dolar olarak sabitlendi) üzerinden gidiș-dönüș olarak tahsil edilir. Eğer ticaret gemisi, altı ay icinde dönmezse söz konusu hizmetler için tekrar ödeme yapılması gerekir. Gidiș geçidinde, dönmeyeceğini bildiren gemiler için ise harçların yarısı tahsil edilir. Tam geçiș yapmayan gemiler, örneğin, Ege Denizi’nden İstanbul’daki limana gelen ve Karadeniz’e geçmeden geri dönen bir gemi Montrö Sözleşmesi’nin hükümlerinden muaf tutulur.
Savaș gemileri de Montrö’de belirtilen șartları tașıdığı takdirde, diplomatik yolla alınan geçiș iznini müteakiben Boğazlardan tam geçiș yapabilir. Ancak, Ege Denizi’nden gelen Karadeniz’e komșu olmayan bir ülkenin savaș gemisi İstanbul’daki limanı ziyaret etse ve Karadeniz’e girmeden geri dönecek olsa, söz konusu ziyaret, tam geçiș olmadığı için Montrö rejimine tabi olmaz. Bu tür ziyaretler, diplomatik izin olmaksızın Genelkurmay Bașkanlığı üzerinden organize edilir.
İnsan yapımı boğazlara farklı uygulama
Uluslararası hukukta gemilerin uluslararası boğazlardan geçiș rejimi ile insan yapımı kanallardan geçiș rejimi ayrı tutulur. Su kanalları ülkelerin iç suları olarak kabul edilir. Dolayısıyla uluslararası boğazlar için geçerli olan, gemilerin ‘zararsız geçiș’ hakkı insan yapımı kanalları kapsamaz.
Süveyș Kanalı ve Panama Kanalı uzun yıllardır uluslarası anlașmalarla yönetilir. Bu kanalların geçiş rejimi zamanla örfi hukuk kuralı haline geldi. Kanallar ‘uluslararası kanal’ özelliği kazandı. Ancak, ortada herhangi bir uluslararası anlașma yoksa insan yapımı kanallar ‘ulusal kanal’ olarak adlandırılır. Uluslararası hukukta bu tür ulusal kanallardan geçen yabancı gemilerin geçiș rejimini belirleyen herhangi bir kural bulunmaz. Gemi geçișinin düzenlenmesi ilgili ülkenin iç hukuk kurallarına bırakılır. Eğer kanal iki ülkenin sınırını olușturuyorsa, gemi geçiș rejiminin iki ülke arasında imzalanacak anlașmayla yapılması gerekir. Örnek olarak, Yunanistan sınırları içinde bulunan Korinth Körfezi ile Ege Denizi’ni birbirine bağlayan Korint Kanalı’ndan geçișler Yunanistan’ın iç hukuk kurallarına göre yapılır. Diğer bir örnek ise Kiel Kanalı. Kanal tamamen Almanya sınırları içinde bulunur. Su yolları ve gemi idaresi (Wasserstraßen- und Schifffahrtverwaltung des Bundes) tarafından Almanya iç hukuk kurallarına göre yönetilir. Ticaret gemileri, gemi idaresinin belirlediği kurallara göre geçip ücret öder. Yabancı ülkelerin savaș gemileri ise Alman Dıșișleri Bakanlığı’ndan diplomatik yollarla alınan izne tabi tutulur.
Türk hukukuna göre belirlenir
Yapılması planlanan Kanal İstanbul tamamen Türkiye sınırları içinde bulunuyor. Dolayısıyla Kanal İstanbul’un geçiș rejimi ve kuralları -gemilerin ücret ödeyip ödemeyeceği, savaș gemilerinin geçip geçmeyeceği ve daha bir çok düzenleme- Türkiye Cumhuriyeti tarafından Türk iç hukuk kurallarına göre belirlenebilir. Bu konuda uluslararası hukuk kapsamında herhangi engel bulunmuyor.
Asıl tartıșılması gerekli olan soru, yapılması planlanan Kanal İstanbul’un Montrö rejimine etkisi olup olmayacağı. Kanalın muhtemel etkilerini iki bașlık altında yorumlamak yerinde olacaktır.
1. Gemi geçișleri açısından Kanal İstanbul’un muhtemel etkisi
Kanal İstanbul’un yapılması için sunulan iki gerekçe ekonomik fayda ve İstanbul Boğazı’ndaki mevcut gemi trafiği/kaza riski.
Ekonomik gerekçe olarak, ticaret gemilerinden Montrö kapsamında az gelir elde edildiği, yapılacak kanalda geçiș ücretinin Türkiye tarafından belirleneceği, geçiș ücretinin yüksek tutulup Montrö rejimine göre daha fazla gelir elde edilebileceği ifade ediliyor.
Geçiș ücreti mevcut uygulamaya yakın olmalı
Montrö’de sadece verilen hizmetler için ücret alındığı göz önünde bulundurulduğunda, Kanal İstanbul’dan yüksek gelir elde etmek mümkün görünüyor. Ancak, Montrö Sözleşmesi’nin 1. maddesi gemilerin geçiș özgürlüğünün garanti altına alındığını (freedom of navigation), 2. maddesi ise ticaret gemilerinin Türk Boğazlarından gece ve gündüz herhangi formaliteye tabi tutulmadan geçiş hakkının olduğunu ifade eder. Türkiye yapılması planlanan kanaldan ticaret gemilerinin geçiși için ücret talep edebilir, geciși cazip hale getirebilir ancak gemileri İstanbul Boğazı yerine kanaldan geçmeye zorlayamaz. Bașka bir ifadeyle ticaret gemilerinin İstanbul Boğazı’ndan geçmesini yasaklayamaz. Planlanan kanalın geçiș ücreti mevcut uygulamaya yakın olmadığı takdirde gemilerin Kanalı tercih etme olasılığı azalır.
Montrö’ye göre cazip hale getirilmesi gerekir
Boğazlardaki gemi kazaları 1998 yılında yürürlüğe konan ‘Türk Boğazları Deniz Trafik Tüzüğü’nün yürürlüğe girmesi ve gerekli teknolojik donanımın Boğazlara entegre edilmesi neticesinde önemli ölçüde azaldı. Bununla birlikte yine de kanalın yapılması İstanbul Boğazı’ndaki gemi trafiğini ve kaza riskini azaltabilir. Ancak özellikle büyük tankerlerin kanalı tercih etmesi için kanaldan geçișin Montrö’ye göre cazip hale getirilmesi gerekir. Bu durum ise kanalın bahse konu ekonomik faydayı sağlama ihtimalini düșürür. (Gemi trafiğinin azaltılması, tehlikeli madde tașıyan tankerlerin kontrolünün artırılması ve can güvenliğinin sağlanması Türk Boğazlarının ‘Hassas Deniz Bölgesi’ -Particularly Sensitive Sea Area PSSA- ilan edilmesiyle de desteklenebilir. Bu husus ayrı bir yazı konusu.)
Sorular
Kanal projesi ticaret gemilerin geçișleriyle ilgili uygulamada çeșitli sorunları beraberinde getirecek. Mesela, Karadeniz’den Ege’ye geçmek isteyen bir ticaret gemisi kanal için geçiș ücretini ödeyerek Marmara Denizi’ne girse, geriye kalan yolculuğunda Marmara Denizi ve Çanakkale Boğazı için de Montrö’de mevcut olan ücretleri ödemek zorunda mıdır? Çünkü Marmara Denizi ve Çanakkale Boğazı da Montrö’ye göre Türk Boğazlarının parçası. Ya da Çanakkale Boğazı’ndan giriș yapan bir gemi Montrö’ye göre ödeme yapsa Marmara’dan sonra Kanal İstanbul’u tercih etse bu geçiș için de ayrıca ödeme yapması gerekir mi?
Konu savaș gemilerinin geçiși açısından ele alındığında daha hassas bir duruma dönüșüyor. Türkiye tüm yabancı savaș gemilerinin kanaldan geçisini yasaklayabilir. Tüm savaș gemileri Montrö kapsamında anlașmada belirlenen güzergahtan geçecektir diyebilir. Böyle bir uygulama savaș gemilerinin geçiși için net çözüm olur. Ancak, savaș gemilerinin her ne suretle olursa olsun kanaldan geçiși söz konusu olursa bu durumun Montrö Sözleşmesi açısından tartıșmalı bir hal alacağını söylemek zor değil. Örnek olarak, Karadeniz’e komșu bir ülkenin savaș gemisi ziyaret amaçlı Kanal İstanbul’u kullanarak İstanbul’daki limana gelse, ziyaret sonrası Marmara ve Çanakkale Boğazı’nı takip ederek Ege’ye geçecek olsa İstanbul’dan sonraki geçiși için diplomatik yollardan geçiș izni alması gerekir mi? Çünkü Montrö’de belirtilen tam geçiș yapılmış oluyor. Ya da Karadeniz’e sahili olmayan bir ülkenin savaș gemisi İstanbul’a ziyaret amcıyla gelse ve ziyareti sonrası kanalı kullanarak Karadeniz’e geçmek istese Montrö’ye tabi tutulur mu, diplomatik izin alması gerekir mi? “Eğer tam geçiș yapılmıyor, izin alınması gerekmez” diye yorumlanırsa, bu ve benzeri durumlarda Karadeniz’deki yabancı gemilerin toplam tonajı (45 bin ton) nasıl kontrol edilebilir? Geminin Montrö’de belirtilen șartlara uygun olup olmadığı kontrol edilebilir mi? Diplomatik izin gerekir mi? Gerekirse 15 gün önceden müracat etme șartı nasıl uygulanır? Montrö 1936 yılından bugüne kadar hassas bir șekilde uygulanmasına rağmen ülkelerin kendi çıkarları ve güvenlik endișelerinden dolayı II. Dünya Savașı sırasında Alman gemilerinin geçișleri, 2008 Rusya-Gürcistan savaşı sırasında NATO gemilerinin geçişleri ve 2014 Rusya-Ukrayna krizi sonrası Amerikan gemilerinin geçișleri gibi birçok tartıșmaya sebep olmușken, yukarıda belirtilen muhtemel sorunlar için diplomatik girişimler çözüm bulmak için yeterli olacak mıdır?
2. Coğrafi değişiklik açısından Kanal İstanbul’un muhtemel etkisi
Karadeniz’i Marmara Denizi ve Ege Denizi aracılığıyla açık denizlere bağlayan tek su yolu İstanbul Boğazı. Kanal İstanbul’un yapımı bu özelliği değiștirecek ve ikinci bir ulașım yolu sağlayacak. Bu durum hem Montrö’de belirtilen Türk Boğazları kavramının yeniden yorumlanmasına, hem de Montrö Sözleşmesi’nin imzalandığı șartlar dikkate alındığında koșullarda köklü değișimin (rebus sic stantibus) meydana geldiği iddiasına sebep olacak. Coğrafi bu değișikliğin Montrö’nün değiştirilmesine ya da uluslarası platformda tartıșılmasına hukuki zemin hazırlama ihtimali var. Nitekim Türkiye Lozan Anlașması’nın Boğazlarla ilgili maddesinin (23. madde) değiştirilmesine Lozan’ın imzalandığı koșullarda köklü değișikliğin (rebus sic stantibus) meydana geldiğini iddia ederek, Montrö Anlașması’nın imzalanmasına hukuki dayanak olarak göstermiști.
Özetle, Kanal İstanbul’un açılması İstanbul Boğazı’nda trafik yoğunluğunu ve meydana gelebilecek kazaları azaltabileceği söylenebilir, ancak gemi geçișinden daha fazla gelir elde edilebilme ihtimali az. Diğer taraftan, gerek gemilerin geçișlerinde öngörülen veya öngörülemeyen problemler gerekse coğrafyada meydana gelecek değișiklik sebebiyle Montrö Sözleşmesi’nin tartıșmaya açılma ihtimali yadsınamaz bir gerçek.
Montrö’nün tartıșmaya açılması ne anlama geliyor?
Boğazların tarihine bakıldığında geçiș rejiminin değiștirilmesi ya bir savaș ya da geçișlerin sebep olduğu uluslararası krizler neticesinde olmuș. İmzalanan yeni anlașma ise uluslararası politikanın o günkü durumuna göre șekillenmiș. Nitekim Montrö de imzalandığı dönemde yaklașan II. Dünya Savașı’nın etkilerine karșı Türkiye’nin ve Karadeniz’in güvenliğinin sağlanması için imzalandı. Nitekim savaș sırasında Türkiye açısından etkisini gösterdi. Sonraki zamanlarda da, 2008 Rusya-Gürcistan savașı ve 2014 Rusya – Ukrayna krizinin büyüyüp daha geniș coğrafyalara sıçramasına engel oldu. Bu çerçevede Montrö’nün Karadeniz’deki mevcut statükonun korunmasında büyük katkısının olduğunu söylemek mümkün.
Montrö’nün değişmesi talep edilebilir
Diğer taraftan, Montrö yaklașık seksen yıl önce II. Dünya Savașı öncesi koșullarında imzalanmıștı. O tarihten bugüne kadar Karadeniz’de büyük değișiklikler meydana geldi. 1936 yılında Karadeniz’e kıyısı olan Türkiye, Sovyetler Birliği (SSCB) ile SSCB etkisi altında Romanya ve Bulgaristan olmak üzere dört ülke varken, günümüzde altı bağımsız ülke olup bunların ikisi Avrupa Birliği (AB) üyesi, üçü NATO üyesi. Karadeniz ülkelerinin sayısı artarken AB ve NATO da Karadeniz’e kıyısı olan güçler haline geldi. Dolayısıyla imzalandığı döneme ait koșulların köklü değișikliğe uğradığı ve kendi üyelerinin sahili durumundaki bir denize AB ve NATO gemilerinin Montrö’nün kısıtlayıcı şartları altında giriyor olması göz önüne alındığında anlașmanın zaten değiștirilmesi ya da revize edilmesi gerektiği de iddia edilebilir. Bu talebin uluslararası platformda kabul görmesi de mümkün görünüyor. Peki Montrö bugüne kadar neden değiştirilmemiș ya da feshedilmemișdir?
Öngörülemeyecek problemler
Montrö’nün değiștirilmesi ilk olarak II. Dünya Savașı sonrası uluslarası düzenin kurulması için toplanan galip ülkeler arasında (ABD, SSCB, İngiltere) Stalin yönetimindeki Rusya’nın talebi üzerine gündeme geldi. (Yalta ve Potsdam konferansları). Rusya’nın Boğazlar ve İstanbul üzerindeki emellerinin anlașılması üzerine bu girișim sonuçsuz kaldı. Soğuk Savaș’ın bașlamasıyla Rusya, Batı’dan Boğazlar yoluyla gelecek tehlikelere karșı kendisini koruyan Montrö Anlașması’nın değiștirilmesi talebinden vazgeçti. Öte yandan NATO üyesi Türkiye’ye savaș sırasında Boğazları kapatma yetkisi veren Montrö’nün varlığı müttefik Batı ülkeleri için avantajlı bir durum olarak yorumlandı. Ancak Soğuk Savaș sonrası sınırlar ve koșullar değiști. Özellikle son yıllarda (2008 Rusya-Gürcistan savașı ve 2014 Ukrayna krizi) Montrö uygulanmasından kaynaklı çeșitli tartıșmalar yașandı. Bunlar diplomatik görüșmelerle çözüme kavușturuldu. Aslında Montrö Sözleşmesi da diğer anlașmalar gibi nasıl değiștirilebileceğine ve feshedilebileceğine ilișkin maddeler içeren bir anlașma (Madde 28-29). Ancak bugüne kadar Montrö’nün değiștirilmesine/feshedilmesine ilișkin herhangi bir resmi girișimde bulunulmadı. (Montrö’nün revize edilmesine ilișkin çözüm önerileri bașka bir yazı konusu olarak ele alınacak.) Bugüne kadar böyle bir girișimin olmamasında 28 ve 29. maddelerdeki șartların sağlanmasının zorluğunun yanında, asıl nedenin Montrö’nün değiștirilmesi girișiminde gerek Karadeniz’de gerekse uluslararası düzende öngörülemeyecek problemleri beraberinde getirme tehlikesi. Yani Boğazlarla ilgili kendinden önceki anlașmaların değiștirilmesi sürecinde yașanan problemler ve neticeleri Montrö Sözleşmesi için de geçerli. Bu durum sadece Türkiye’yi değil, Karadeniz ülkelerini ve Karadeniz bölgesine ilgi duyan diğer güçleri/ülkeleri de yakından ilgilendiren bir konu. Dolayısıyla anlașmanın değiștirilmesine/feshedilmesine ilișkin atılacak herhangi yanlıș adımın Karadeniz bölgesinde dengeleri değiștireceği ve çeșitli problemlere sebep olabileceği öngörüldü.
Tartışmaya açacak
Yukarıda yazılanlar ışığında, Kanal İstanbul’un yapılmasınin doğrudan ya da dolaylı olarak Montrö Sözleşmesi’nin degiștirilmesini ya da revize edilmesini tartıșmaya açacağı kuvvetle muhtemel. Bu tartıșmanın öngörülemeyecek problemleri de beraberinde getirme ihtimali yüksek. Söz konusu tartıșmada o tarih itibariyle Türkiye’nin, Karadeniz ülkelerinin, Karadeniz’le ekonomik ve stratejik açıdan ilișkisi olan ülkelerin/güçlerin ve mevcut politik durumun etkisinin büyük olacağını söylemek mümkün.
*Doktora tezini Frankfurt Goethe Üniversitesi Hukuk Fakültesi’nde Mayıs 2019’da Montrö Boğazlar Sözleșmesi üzerine tamamladı. Tezinde Montrö Sözleșmesi’nin avantajlarını, dezavantajlarını, değiștilimesi halinde olası senaryoları hukuki açıdan inceledi. Ayrıca Kanal İstanbul’un Montrö üzerindeki muhtemel etkilerini de ele aldı. Dr. Yücel’in tezine bu bağlantıdan ulaşılabilir.